O Estado receptador de obras subfaturadas

Autoria: Sergio Piccinelli
Revisão Técnica: Daniel Pinto Gontijo
Dezembro/2007 

O  encarte  de  normas  legais  para  contratação  de  obras  públicas  privilegia  a  Lei 8.666/93,  onde,  artigos,  parágrafos,  incisos  e  alíneas  agasalham  o  procedimento, dentro dos  trâmites  legais, que os contratantes de obras públicas devem obedecer para análise das propostas  recebidas nas  licitações que  tenham como  finalidade a realização de obras e serviços, além do fornecimento de insumos.  A  disponibilidade de  oferta  para  venda  de  mercadorias,  serviços  ou  obras,  no  mercado  informal, envolve, na maioria das vezes, ofertas de preços  incompatíveis com os preços de  mercado, escondendo no bojo do processo de compra e venda,  fraudes difíceis de serem percebidas, mas que podem conduzir o comprador à condição de receptador além de, conseqüentemente,  lhe ser atribuída co-responsabilidade, pelo ato e  fato, na condição de adquirente. Agindo ao arrepio da  lei, a venda é precedida de atos ilícitos  tais  como:  produtos  contrabandeados,  não  recolhimento  de  impostos,  informalidade  na  contratação  de  mão-de-obra,  qualidade  dos  produtos  ofertados, etc.  No  caso  da  Administração  Pública,  ocorrendo  propostas  com  preços praticamente  inexeqüíveis,  ou  seja,  abaixo  de  um  patamar  aceitável,  fora  da razoabilidade,  deveria  tornar-se  imperativo  verificação  do  conteúdo  da  proposta, através  de  análise  profunda  envolvendo,  inclusive,  estudo  sobre  as  origens  que levaram  o  proponente  apresentar  preços  considerados,  à  primeira  vista, inexeqüíveis. No entanto, no inciso II do artigo 48 da Lei 8.666/93 não há coerência entre o seu enunciado e o preconizado em seus parágrafos 1º e 2º, a nosso ver ele “dá  e  tira”  a  prerrogativa  de  uma  análise  mais  profunda  dos  preços.  A  seguir, transcrevemos  “in  totum” o  referido artigo, apresentando um exemplo que prova a incoerência entre seus termos. 
 
“Art. 48 – Serão desclassificadas:
 
  I  –  as  propostas  que  não  atendam  às  exigências  do  ato  convocatório  da
licitação;
  II – propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente inexeqüíveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos  insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de  produtividade  são  compatíveis  com  a  execução  do  objeto  do  contrato, condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação.
 
  § 1º  Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo, consideram-se manifestamente inexeqüíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de engenharia, as propostas cujos valores sejam  inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores:
 
a)  média  aritmética  dos  valores  das  propostas  superiores  a  50% (cinqüenta por cento) do valor orçado pela administração, ou b)  Valor orçado pela administração.
   §  2º    Dos  licitantes  classificados  na  forma  do  parágrafo  anterior  cujo valor global da proposta for inferior a 80% (oitenta por cento) do menor valor a que  se  referem  as  alíneas  “a”  e  “b”,  será  exigida,  para  a  assinatura  do contrato, prestação de garantia adicional, dentre as modalidades previstas no § 1º  do art. 56, igual a diferença entre o valor resultante do parágrafo anterior e
o valor da correspondente proposta.
 
  §  3º    Quando  todos  os  licitantes  forem  inabilitados  ou  todas  as  propostas forem  desclassificadas,  a  administração  poderá  fixar aos  licitantes o prazo de oito dias  úteis  para  a  apresentação  de  nova  documentação  ou  de  outras  propostas escoimadas  das  causas  referidas  neste  artigo,  facultada,  no  caso  de  convite,  a redução deste prazo para três dias úteis.” (Grifos nossos).
 
Exemplo:
 
Cálculo das Propostas Exeqüíveis/ inexeqüíveis 
 
1º Passo:
Valor orçado pela Administração: R$ 1.000.000,00
 
2º Passo: 
50%  do  preço  orçado  pela  Administração:  R$  500.000,00  (para  definir  quais
propostas entrarão no cálculo da média)
 
3º Passo:
Valores das propostas apresentadas:
-  Concorrente 1 – R$ 540.000,00
-  Concorrente 2 – R$ 520.000,00
-  Concorrente 3 – R$ 300.000,00
-  Concorrente 4 – R$ 480.000,00
-  Concorrente 5 – R$ 370.000,00
-  Concorrente 6 – R$ 500.000,00
-  Concorrente 7 – R$ 350.000,00
 
4º Passo:
Propostas com valores acima dos 50% do valor orçado pela Administração
-  Concorrente 1 – R$ 540.000,00
-  Concorrente 2 – R$ 520.000,00
-  Concorrente 6 – R$ 500.000,00
 
5º Passo:
Média - propostas acima dos 50% do orçado pela Administração: R$ 520.000,00
 
6º Passo:
Bases para definição do limite inferior:
70% da média – 70% de R$ 520.000,00 = R$ 364.000,00
70% do valor orçado pela Administração – 70% de R$ 1.000.000,00 = 
R$ 700.000,00
Adotado R$ 364.000,00 

7º Passo:
Propostas inexeqüíveis: 
-  Concorrente 3 – R$ 300.000,00
-  Concorrente 7 – R$ 350.000,00
 
8º Passo:
Propostas exeqüíveis:
-  Concorrente 1 – R$ 540.000,00
-  Concorrente 2 – R$ 520.000,00
-  Concorrente 4 – R$ 480.000,00
-  Concorrente 5 – R$ 370.000,00
-  Concorrente 6 – R$ 500.000,00
 
9º Passo:
Proposta  vencedora:  Concorrente  5  –  R$  370.000,00  (correspondente  a  37%  do valor orçado pela Administração ou, proposta com 63% de desconto sobre os preços orçados pela Administração).
 
Cálculo da Garantia Adicional
 
10º Passo:
Bases para o cálculo da garantia adicional
80% da média das propostas acima de 50% do orçado pela Administração:
80% de R$ 520.000,00 = R$ 416.000,00
Valor da proposta vencedora: R$ 370.000,00 ( portanto, inferior a 80% da média das propostas acima de 50% do orçado pela Administração)
 
11º Passo: 
 Base para garantia adicional – R$ 520.000,00 – R$ 370.000,00 = 
R$ 150.000,00
 
12º Passo:
Cálculo do Custo da Garantia/Garantia Adicional: 
Considerando, como exemplo, o Seguro-Garantia
Custo médio  do  Seguro  Garantia  no mercado  de  seguros:  1,35%  do  valor  a  ser segurado.
Seguro do Principal (valor da proposta) – 5% de R$ 370.000,00 = R$ 18.500,00
Seguro Adicional – 5% de R$ 150.000,00 = R$ 7.500,00
Custo do seguro para o principal (valor da proposta) – 1,35% de R$ 18.500,00 = R$ 249,75
Custo do seguro adicional – 1,35% de R$ 7.500,00 = R$ 101,25 (verificar se atinge a taxa mínima, caso contrário estará sujeito ao valor da taxa mínima).
 
Assim sendo, por mais absurda que seja a composição dos preços ofertados pelo proponente,  baseados  em  números  completamente  fora  da  realidade  (preços  de insumos, mão-de-obra e coeficientes de produtividade), o Administrador Público não pode  desclassificar  proposta  com  preços  realmente  inexeqüíveis,  pois  o  §  1º  do artigo  48  inviabiliza  esta  atitude.  Logicamente  a  intenção  do  legislador  era completamente outra, se examinarmos o  fulcro do “caput” e o aspecto contraditório do inciso  II  que  passa  a  definir  o  “aceitável”  através  de  fórmula  matemática, anulando a possibilidade de ser  levada em consideração análise das composições de  preços.  Considerando  o  ridículo  matemático  da  “proposta  inexeqüível”,  muito mais  suscetível  de  críticas  é  o  enunciado  no  parágrafo  segundo  do  artigo  48  que vem impor a “terrível” punição a que estará sujeito o proponente “fora da realidade”, pois,  o  mesmo  terá  que  apresentar  uma  garantia  adicional  proporcional  a  uma esdrúxula  fórmula matemática, como se esse aumento de garantia significasse que a Administração poderia se considerar segura do cumprimento, pelo proponente, do objeto  a  ser  contratado.  O  exemplo  apresentado  deixa  claro  o  ridículo  de  tal “punição”,  pois,  em  uma  suposta  concorrência  de R$  1.000.000,00  o  concorrente que  apresentasse  um  desconto  de  63%  sobre  o preço orçado pela Administração não  poderia  ser  desclassificado.  No  entanto  teria  que  apresentar  um  reforço  de garantia (garantia adicional) que lhe provocaria o insignificante ônus de R$ 101,25, o que evidencia o absurdo do contido no parágrafo 2º do artigo 48. Não custa observar que as empresas que  fazem uso deste “artifício da maquiagem” acabam causando um grande prejuízo às empresas que trabalham rigorosamente de acordo com a lei.

Torna-se necessário, ainda, ressaltar que o interesse público fica arranhado quando o Estado aceita proposta de preços realmente inexeqüíveis, além de desmoralizar as tabelas  de  preços  referenciais  vigentes  nos  respectivos  órgãos  contratantes.  Tal atitude poderá  induzir à proliferação de empresas  inidôneas no mercado de obras públicas, e conseqüentemente  taxar o Estado de receptador de obras subfaturadas em preço,  mas,  recheadas  de  intenções  escusas  e  outras  condições  altamente prejudiciais ao interesse público.
 
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