ROTEIRO DA CONCESSÃO DE FERROVIAS – FASE 1 (DEFINIÇÕES)

ROTEIRO DA CONCESSÃO DE FERROVIAS – FASE 1 (DEFINIÇÕES)

1. INTRODUÇÃO: O Governo Federal elaborou o PIL – Programa de Investimentos em Logística, subdividido em Rodovias, Ferrovias, Portos e Aeroportos, visando modernizar e integrar os diversos modais de transporte, implementando a infra-estrutura necessária para que nossos produtos de exportação ganhem cada vez mais competitividade no mercado internacional, principalmente em se tratando de “commodities”. Tais programas consistem em concessionar à iniciativa privada alguns elementos da infra-estrutura nacional, as quais investirão na construção de um bem público, o qual será por ela implantando, explorado, mantido, conservado, ampliado e melhorado no curso da concessão. A transferência da posse à iniciativa privada do bem público a ser explorado se dá na forma de outorga pela União ao concessionário. Este texto estará focado na concessão de ferrovias.

Para que a União possa transferir à iniciativa privada, por meio de concessão, um segmento ferroviário, necessário se faz seguir determinadas formalidades inerentes à legalidade do processo administrativo. Assim sendo, o Ministério dos Transportes, através da ANTT, com participação da EPL e da VALEC, desencadeia uma série de medidas dentro do procedimento, objetivando dar legitimidade ao processo licitatório, na modalidade leilão, do segmento ferroviário a ser implantado, operado e explorado pelo concessionário. Portanto, nosso objetivo é apresentar o receituário, o passo a passo do procedimento administrativo, para esclarecimento dos gestores de empresas da construção pesada, bem como à sociedade em geral, quanto ao roteiro seguido pela ANTT.

2. BASE DE INFORMAÇÕES – ESTUDO DE DEMANDA: Preliminarmente a qualquer investimento em logística está a fase de estudo de demanda. Em 2006, o Governo Federal criou o PNLT – Plano Nacional de Logística e Transportes, elaborado pelo Ministério dos Transportes com a colaboração de governos estaduais, operadores de transporte, setores produtivos, construtores e usuários, como uma proposta de planejamento de demanda de longo prazo da infraestrutura de transporte intermodal. O PNLT lastreia o PAC – Programa de Aceleração do Crescimento para obras rodoviárias, ferroviárias e aquaviárias, bem como é destinado a subsidiar a elaboração dos PPAs – Planos Plurianuais. O PNLT identificou os projetos prioritários de infra-estrutura para alavancar o desenvolvimento econômico do País, representando a retomada do processo de planejamento no setor de transportes, dotando-o de uma estrutura permanente de gestão, contendo todos os principais dados de interesse do setor, quer na parte da oferta, quer na parte da demanda. Para definição da estimativa de demanda das ferrovias do PIL, foi utilizado como referência o banco de dados do PNLT, o qual foi revisado em 2011 pelo Consórcio LOGIT/GISTRAN, contratado pelo Ministério dos Transportes. Este banco de dados é composto por mais de 32 milhões de linhas que representam, em detalhe, cada fluxo de produto desde sua origem ao seu destino dentro do território nacional. Estas informações são divididas em microrregião de origem, microrregião de destino, produto, quantidade em toneladas e ano de referência. Dessa forma, a primeira etapa da estimativa de demanda considerou o levantamento da base de dados do PNLT e, em seguida, a realização de um tratamento dos dados a fim de permitir a definição e correta alocação de cargas potenciais às ferrovias. Esse tratamento consistiu no agrupamento de microrregiões em mesorregiões e na simplificação da quantidade de classes de produtos. Com base no tratamento realizado, a demanda potencial mapeada foi categorizada em quatro diferentes grupos:

• Demanda originada: cargas originadas nas mesorregiões de influência da ferrovia;
• Demanda destinada: cargas destinadas às mesorregiões de influência da ferrovia;
• Demanda de passagem: Cargas que não são nem originadas nem destinadas às mesorregiões de influência da ferrovia, mas que passarão por ela ao longo do percurso;
• Demanda induzida: cargas ainda não existentes, mas que terão a sua criação induzida pela existência de uma nova ferrovia.

Na continuidade do estudo foram verificadas outras fontes externas ao PNLT que pudessem contrapor as premissas ali consideradas, para validação dos dados angariados.

Passo seguinte foi a definição das áreas de influência da ferrovia, quando foram mapeadas:

1. áreas de influência diretas, isto é, áreas distantes até 200 km da linha férrea a ser concedida;
2. áreas de influência indiretas, isto é, áreas distantes até 200 km de ferrovias já em operação;
3. áreas de influências de portos que determinaram o destino dos fluxos apontados como exportação e origem dos fluxos de importação identificados na base do PNLT.

Para consolidação da demanda potencial, foram definidos critérios de captura de carga considerando as características dos produtos, classificando-os em muito ou pouco ‘ferroviáveis’ ou não ‘ferroviáveis’; os níveis de competição com outros meios de transportes próximos à área de influência da ferrovia. Tais premissas alimentaram a construção da matriz de captura, atribuindo assim quanto percentualmente uma demanda potencial poderia ser considerada captável por determinado segmento ferroviário. Finalmente, foram definidos os resultados finais de demandas potenciais e demandas capturadas para cada ferrovia objeto de concessão. A base de dados aplicada ao PNLT considerou uma lista de 80 produtos da economia brasileira, que agregam 90% do PIB do país, procedendo-se então ao mapeamento das cargas potenciais a serem transportadas na ferrovia em análise, sendo estes produtos agrupados em diferentes categorias de cargas ferroviárias e categorias de produtos não ferroviáveis, com base no histórico do transporte ferroviário nacional e internacional. Como o PNLT 2011 projeta a demanda futura apenas para os anos de 2015, 2023 e 2031, e para a elaboração do modelo econômico-financeiro do investimento são necessários dados de demanda estimada para os anos intermediários até o prazo final previsto no contrato de concessão, foi por intermédio de interpolação mantendo constante a taxa de crescimento anual compreendida entre os anos projetados no PNLT que se definiu a demanda dos anos intermediários, sendo aplicado individualmente para cada conjunto de trecho / grupo de produto. Como o período de concessão previsto é de 35 anos, o final desta se dará após 2031, último ano considerado no levantamento do PNLT. Assim sendo, utilizou-se para a finalização do estudo de demanda para 2048, foi considerado um crescimento linear estimado na média da evolução do PIB brasileiro.

No continuidade do estudo, são determinadas áreas de influência das ferrovias existentes e das novas a serem concedidas, associando cada mesorregião a apenas uma ferrovia já existente ou a ser concedida. Foram mapeadas as áreas de influência diretas, consideradas aquelas distantes até 200km da ferrovia a ser concedida; e áreas de influência indiretas, aquelas distantes até 200km da linha férrea, porém já influenciadas atualmente por ferrovias já existentes. Em mesorregiões influenciadas por ferrovias existentes e pelas novas, a influência das ferrovias a serem concedidas foi considerada predominante. Em casos de mesorregiões influenciadas por mais de uma ferrovia a ser concedida, foi levado em conta o sentido do fluxo de cargas atualmente mais relevante. Conclui-se pelo mapeamento das regiões de influência, quantas mesorregiões do total analisado sofrerão influência direta das novas concessões ferroviárias, bem como a correspondência das áreas de influência direta a um determinado percentual do PIB brasileiro e de um estimado percentual da produção de cargas ferroviáveis.

Posteriormente é analisada a influência dos portos na demanda de cargas, sendo determinante a referência portuária para o escoamento dos produtos a serem exportados, sendo que o estudo indica quais mesorregiões influenciam a demanda do porto referência.

Quanto à definição do percentual de captura da demanda potencial para cada ferrovia foi aferida com base nas características de transporte referência para cada grupo de produtos pré-determinados, e de acordo com o nível de competição com outros meios de transporte disponíveis na mesma área de influência. Os grupos de produtos mapeados com o tratamento realizado na base de dados no PNLT 2011 foram divididos em cinco categorias: inteiramente ferroviáveis, majoritariamente ferroviáveis, altamente ferroviáveis, parcialmente ferroviáveis e não ferroviáveis. Assim como os produtos, também as ferrovias em análise foram divididas em três categorias, considerando o grau de competitividade com outros modais: sem competição; competição com outra ferrovia ou com hidrovia; e competição com mais de uma ferrovia ou hidrovia. Foi adotada como diretriz de análise que todas as ferrovias sofreriam competição com o modal rodoviário, pela preponderância atual deste modal. Considerando-se as dimensões de natureza do grupo de produto e do nível de competição com outros modais de transporte, foi possível estabelecer um indicativo de captura ferroviária e elaborar uma matriz de captura, donde se originará os diferentes cenários de demanda que serão base para os estudos econômicos e de viabilidade do investimento no empreendimento. Destacamos que os estudos de demanda já foram realizados pela ANTT considerando o programa ferroviário constante do PIL – Ferrovias.

3. DEFINIÇÃO DO TRECHO: Ultrapassada a fase da demanda, passo seguinte é a definição do segmento ferroviário a ser implantado ou adequado, dentre os contemplados no PIL – Ferrovias. De acordo com o grau de importância da logística de transporte intermodal de cargas nas áreas de influência direta e indireta de abrangência do segmento ferroviário, define-se a origem e o destino da ferrovia, a qual, via de regra, estará direcionada aos portos; ou interligando áreas de produção a outros segmentos ferroviários que seguem para os portos; e interligando intermodais a segmentos de escoamento; sempre visando dar maior competitividade aos nossos produtos quando da exportação. Assim sendo, a definição se dará na origem A para o destino B, de acordo com os estudos de logística, produção e demanda de carga a ser transportada por determinado segmento ferroviário.

4. ESTUDOS PRÉVIOS: Definidos os pontos A e B (origem e destino), previamente aos estudos dos traçados, são definidas as referências a serem seguidas quando das alternativas propostas, como os parâmetros geométricos da ferrovia (extensão máxima com rampa única; extensão mínima de intertangentes entre curvas reversas; raio mínimo de curva; velocidade máxima de projeto; faixa de domínio a partir do eixo; entrevia para futura duplicação), a superestrutura ferroviária (bitola; trilho; dormente; taxa de dormentação; tipo de fixação; altura, largura do ombro, e talude do lastro; tipo de solda; tala de junção), os pátios (características geométricas; entrevias; AMV – Aparelho para Mudança de Via (Chave) para o desvio e para a linha principal; distância mínima entre pontas das agulhas no AMV; tipo de dormentes para AMV; rampa máxima), as obras complementares (vedação em perímetro urbano e rural), e a terraplenagem (largura da plataforma de corte e aterro, e declividade tanto para a plataforma, quanto para os pátios).

Para a realização dos Estudos de Engenharia, o qual determinará o traçado referencial da ferrovia a ser adotado para discussão, preliminarmente são propostas para análise as alternativas de traçado tecnicamente viáveis, levando-se em conta as bases planialtimétricas, os estudos geológicos e geotécnicos, a hidrologia da região, e os levantamentos de campo realizados. Lançadas as alternativas de traçado, todas serão submetidas ao processo de tomada de decisão denominado Método de Análise Hierárquica – AHP (Analytic Hierarchy Process). Tal processo estabelece 03 (três) etapas de pensamento: a construção de hierarquias; a definição de prioridades; e consistência lógica. A metodologia estabelece o ranking das alternativas, de acordo com a importância dos critérios eleitos, os quais serão valorados de acordo com sua importância e relevância para o projeto. São considerados fatores determinantes na seleção por avaliação comparativa: Engenharia de Implantação (traçado, geometria, relevo, volumes de terraplenagem, obras de arte especiais,...); Meio Ambiente (restrições ambientais, áreas de uso restrito,...); Operacionais (restrições operacionais, custo de transporte); Custos de Implantação, Manutenção e Gestão; Custos e Benefícios Sociais do Empreendimento; Captação de Demanda.

O custo de implantação decorre da avaliação de similaridade com outras obras já executadas, estimando-se um custo referencial por quilômetro a ser adotado naquela alternativa, principalmente em relação às pontes, viadutos e tuneis necessários à implantação. A valoração de cada fator é distinta entre os traçados alternativos e variam de acordo com cada empreendimento, oscilando também ao longo do tempo e das circunstâncias sociais, econômicas e ambientais.

Aplicando-se a metodologia de decisão estabelecida, a matriz de definição indicará qual o traçado referencial de amplitude mais viável a ser apresentado à sociedade e aos interessados de forma direta ou indireta no empreendimento. Será então detalhado um anteprojeto de engenharia, que dará origem a um orçamento referencial a ser avaliado pelos proponentes quando do processo de concessão.     

5. NOTA TÉCNICA: Expedida pela SUFER – Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de Cargas da ANTT, isoladamente a Nota Técnica visa explanar sobre os estudos de engenharia realizados, a qual, concomitantemente, também pode detalhar o modelo de outorga. Quanto aos Estudos de Engenharia, relata as alternativas de traçado apontadas, a aplicação do método de análise AHP para a definição do traçado referencial, e o detalhamento desta alternativa, indicando as cidades que serão transpostas pela ferrovia, a extensão estimada de obras de arte especiais (pontes e viadutos), os tuneis, indicando ainda as rodovias de interferência ou de contribuição para a ferrovia projetada, como também as ferrovias existentes na área de abrangência da projetada, apresentando à sociedade e aos interessados tais estudos para análise e contribuições. A Nota Técnica visa formalizar o encaminhamento dos Estudos de Engenharia para o Processo de Participação e Controle Social, sugerindo inclusive os locais para a realização das reuniões participativas.

6. PPCS – PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL: Previstos na Resolução n° 3705/2011 da ANTT, os procedimentos do PPCS terão seus AVISOS amplamente divulgados através de publicação no Diário Oficial da União, bem como em jornais de grande circulação nos locais de abrangência da obra, e principalmente no sítio eletrônico da ANTT, quando toda a sociedade, desde um simples cidadão interessado em ter conhecimento do projeto da ferrovia que passará pelo seu município, até as entidades organizadas que possuam interesse indireto na obra (ONG, OCIP`s, Sindicatos, Cooperativas, entidades de classe, administradores públicos, instituições de ensino, dentre outras), como as empresas interessadas diretamente na concessão, terão a oportunidade de expressar sua manifestação por escrito ou de forma presencial, apresentando sugestões (contribuições) ao processo. Tal procedimento se dá em duas fases distintas, a TOMADA DE SUBSÍDIOS e a AUDIÊNCIA PÚBLICA, quando se estabelece um prazo para cada fase da coleta de manifestações que, em média, permanece aberto por um período pré-determinado de aproximadamente de 30 dias, podendo ser prorrogado pela ANTT, desde que justificado. Estas fases se dão mediante os seguintes procedimentos:

6.1.    TOMADA DE SUBSÍDIOS: Após ser definido o traçado referencial quando dos Estudos de Engenharia, ocorre a apresentação desta diretriz à sociedade, para que, no prazo estabelecido pela ANTT, sejam apresentadas as contribuições dos interessados, de forma escrita e por meio de correspondência eletrônica, diretamente no sítio eletrônico da ANTT, visando a mais ampla participação da sociedade mais afeta a obra, para a coleta de elementos fundamentais para a consolidação do traçado a ser licitado;

6.1.1.   REUNIÕES PARTICIPATIVAS: ainda dentro do prazo estabelecido para esta fase de TOMADA DE SUBSÍDIOS, mediante AVISO prévio de divulgação do evento, são agendadas as REUNIÕES PARTICIPATIVAS a serem realizadas normalmente em duas dentre as cidades mais importantes das que farão parte do traçado da ferrovia, quando haverá a apresentação das alternativas de traçado propostas quando dos Estudos de Engenharia, e a metodologia aplicada para a tomada de decisão quanto ao traçado referencial e seu orçamento estimativo. Na sequência, é aberto espaço para a coleta de contribuições, as quais poderão ser por escrito ou de forma presencial, quando as sugestões, justificativas e comentários serão expostos verbalmente aos representantes da ANTT e da sociedade ali presentes. Encerrada a fase de TOMADA DE SUBSÍDIOS, todas as questões nela levantadas deverão ser obrigatoriamente respondidas até a data fixada como prazo para início da fase das AUDIÊNCIAS PÚBLICAS;

6.2     AUDIÊNCIA PÚBLICA: fase necessária para a consolidação da proposta final da concessão, por um período determinado pela ANTT de até 30 dias, e prorrogável se necessário, amplamente divulgado através de publicação do AVISO no Diário Oficial da União, em jornais de grande circulação nos locais de abrangência da obra, e principalmente no sítio eletrônico da ANTT, possibilitando a participação oral ou escrita do público na forma de contribuições quanto a Minuta do Edital e do Contrato, momento no qual também será apresentado o EVTE – Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica, indispensáveis ao procedimento licitatório da concessão, na forma de Leilão. A fase de AUDIÊNCIA PÚBLICA ocorre em procedimentos concomitantemente, os quais são:

6.2.1.   CONSULTA PÚBLICA: de forma semelhante a Tomada de Subsídios, é o momento em que as contribuições podem ser apresentadas por escrito, de forma de correspondência eletrônica postadas diretamente no site da ANTT, as quais deverão ser obrigatoriamente respondidas, dando-se publicidade aos quesitos e respostas mediante publicação no sítio eletrônico, antes da elaboração do relatório final da AUDIÊNCIA PÚBLICA;

6.2.2.   SESSÕES PRESENCIAIS: momento em que as contribuições para a finalização das Minutas do Edital e do Contrato são apresentadas pela sociedade, na forma escrita ou oral, mediante prévia inscrição dos interessados em alguma das SESSÕES PRESENCIAIS que serão realizadas em duas dentre as maiores cidades transpostas pelo traçado referencial da ferrovia, obrigatoriamente em Estados da Federação diversos;

Cabe ressaltar que, a critério da ANTT, ambas as fases (TOMADA DE SUBSÍDIOS e AUDIÊNCIA PÚBLICA) poderão ocorrer de forma simultânea. As contribuições apresentadas serão analisadas pela ANTT e devidamente respondidas, para que seja então expedido o Relatório Final da AUDIÊNCIA PÚBLICA, no qual se consolida todo o procedimento do PPCS, a ser encaminhado ao TCU para avaliação e convalidação e mediante parecer favorável remetido ao Ministério dos Transportes para continuidade do processo administrativo.

7. PARECER DE APROVAÇÃO PELO TCU: Concluída a fase do PPCS o procedimento administrativo é encaminhado ao TCU a quem foi atribuído a missão de emitir parecer quanto à legitimidade do processo, chancelando a aprovação ou determinando a correção de eventual inconformidade. Cabe ao TCU analisar os estudos realizados pela ANTT e as minutas do Edital de Licitação e do Contrato de Concessão. Havendo parecer favorável de aprovação pelo TCU, segue o processo para a Fase 2, onde será elaborado o Plano de Outorga e o procedimento licitatório.

Entretanto, até a presente data, nenhum segmento ferroviário teve ainda sua fase preliminar aprovada pelo TCU, nem mesmo a ferrovia piloto do PIL – Ferrovias, o trecho entre Açailândia (MA) e Barcarena (PA), o qual tinha previsão de leilão para 18/10/2013, mas já não há tempo hábil para que sua realização nesta data contemple os ditames legais. Acredita-se que o TCU vem encontrando certa dificuldade na análise do processo piloto, em decorrência do novo modelo de concessão adotado para as ferrovias, o qual segue padrão diverso do adotado para as concessões de rodovias, por exemplo, ou das ferrovias que já estão sob gestão privada.

Em nossa visão, a modelagem da concessão ferroviária prevista para o PIL não se enquadra nem como concessão simples nem como PPP (concessão administrativa ou concessão patrocinada), mas em verdade é um híbrido entre ambas, tendo ainda sido agregado ao modelo características típicas do RDC, quanto à responsabilidade de realização do projeto final de engenharia pelo concessionário. Entretanto, tais questões serão objeto da Fase 2 desta explanação.

Curitiba, 03 de setembro de 2013.

Autoria:

CARLOS HENRIQUE MACHADO

(Eng° Civil e Advogado – Assessor Técnico e Jurídico do SICEPOT-PR)

SÉRGIO PICCINELLI

(Eng° Civil e Presidente do SICEPOT-PR)

Fontes de Consulta:

Sites Oficiais do Ministério dos Transportes, ANTT, VALEC, EPL